Députés-maires : un Observatoire du cumul des mandats

15 Mars 2008 Par Bastien François

Edition : Politolog

Avant les municipales, 90% des députés cumulaient leur mandat national avec un mandat local (et, pour une grande partie d’entre eux, une fonction exécutive : maire, président ou vice-président de conseil général ou régional). Il est très vraisemblable que le scrutin de mars 2008 ne changera pas cette donne, qui est une caractéristique centrale de la vie politique sous la Ve République.

A la fin de la IIIe République, à la suite des élections législatives de 1936, un peu plus d’un tiers (35,7 %) des députés détenaient un mandat local. Sous la IVe République, le taux de cumul passe à 42 % (en 1956). C’est sous la Ve République que la proportion d’élus cumulants va connaître une progression considérable. En 1973, plus de 70 % des députés détiennent un mandat local ; en 1988, 96 % des députés sont dans cette situation. La « nationalisation » de la vie politique qui passe par une consolidation de l’implantation locale des élus nationaux, le mode de scrutin législatif, qui favorise (ou implique) la constitution de fiefs électoraux locaux, la nécessité d’assurer aux « professionnels » de la politique une forme d’assurance-chômage contre les revers électoraux, les réformes de la décentralisation (depuis 1982), qui valorisent la conquête de positions locales mais aussi de nouvelles formes d’articulations centre/périphérie dans le déroulement des carrières politiques, expliquent sans nul doute cette progression exponentielle du cumul des mandats. Ce phénomène unique au monde par son ampleur, du moins dans les démocraties des pays développés (et en particulier en Europe), est la source de nombreux dysfonctionnements. Parfois défendu au nom d’un argument de proximité – la détention d’un mandat local permettant d’être mieux au fait des « réalités profondes » du pays (l’argument est en réalité assez peu recevable, du moins tant que le mode de scrutin, comme c’est le cas aujourd’hui, est fondé sur l’élection d’un député dans le cadre d’une circonscription de petite taille) –, le cumul des mandats est de plus en plus souvent dénoncé, y compris dans un think tank proche du patronat comme l’Institut Montaigne. Accusé d’être la source de nombreux conflits d’intérêts pouvant conduire parfois à de la corruption, de transformer les représentants de la nation en lobbyistes des collectivités territoriales, d’empêcher tout travail parlementaire sérieux (les tâches de gestion locale devenant de plus en plus lourdes et accaparantes) et toute réforme ambitieuse du Parlement, de freiner la paritarisation de la vie politique, ce cumul a commencé à être timidement réglementé en 1985, sans grand succès.

Alors que la question du cumul des mandats avait été inscrite sur l’agenda de la campagne pour l’élection présidentielle de 2007 – la plupart des candidat-e-s ayant pris position en faveur du mandat unique pour les député-e-s –, la campagne pour les élections municipales (et… cantonales) a envoyé des signaux contradictoires : d’un côté certains candidats considèrent que la renonciation quelque peu emphatique à un emploi national constitue un argument positif auprès de leurs électeurs (l’exemple le plus spectaculaire étant celui d’Alain Juppé à Bordeaux), de l’autre la plupart des ministres sont (ré)élus à des postes locaux, tandis qu’à gauche, l’un des ténors de l’anti-cumul, Arnaud Montebourg, a décidé de briguer la présidence du Conseil général de Saône-et-Loire en sus de son mandat de député.

Le rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions, présidé par Edouard Balladur, a pris position en faveur du mandat unique des député-e-s, mais de manière minimaliste et seulement comme objectif à (très) long terme (proposition n° 56). Et dans sa « lettre d’orientation » à François Fillon du 12 novembre, le président Sarkozy enterre plutôt la question du non cumul même s’il propose une réforme originale (« l’octroi de moyens de fonctionnement supplémentaires aux parlementaires qui font le choix du mandat unique ») qui revient à renforcer les députés non cumulants plutôt que de limiter le cumul lui-même… En fait, la question du cumul des mandats est exclusivement abordée à travers le renforcement du rôle du Parlement et de la disponibilité des parlementaires, en laissant bien d’autres questions fondamentales de côté. Quid par exemple de la rotation des mandats et de la limitation des mandats dans le temps ? Quid du cumul horizontal des mandats et des fonctions locales, surtout si le mandat intercommunal compte enfin pour ce qu’il est ? Quid de l’évolution du statut de l’élu qui doit être indissociablement lié à toute réforme sur le cumul des mandats ? La question du cumul des mandats touche directement au fonctionnement démocratique : élargissement de la représentation politique, possibilités d’une décentralisation plus conforme aux objectifs qu’elle proclame (efficacité de la décision publique et démocratisation locale), etc.

En l’état, l’avant-projet de révision constitutionnelle – très en deçà du rapport Balladur – ne touche pas à la question du cumul des mandats (qu’il s’agisse des parlementaires mais aussi des ministres, alors même que l’on peut constater que l’ancienne « jurisprudence » Jospin interdisant aux ministres d’occuper un poste exécutif local est totalement enterrée). Sur la toile, pourtant, les initiatives se multiplient pour tenter d’imposer le mandat unique pour les députés. C’est ainsi qu’on pourra signer une pétition qui rencontre déjà un certain succès, mais aussi prendre la mesure exacte du phénomène sur le site de l’Observatoire du cumul des mandats dans la République (Obscure). Ce site produit des analyses sur le cumul des mandats (recensement des arguments pro et anti-cumul, état de la question dans la réforme institutionnelle – peut-être – en cours, enseignements des élections municipales de 2008, etc.) et fournit des ressources (données récentes sur le cumul – notamment à l’Assemblée nationale à la veille des élections municipales –, liens sur la toile, bibliographie, etc.). Il est animé par Marion Paoletti, maîtresse de conférences en science politique à l’Université Bordeaux IV, auteur récemment d’un petit essai décapant : Décentraliser d’accord, démocratiser d’abord, La Découverte, 2007.